港式退休保障政策的政治經濟學

蔡建誠
英國雪菲爾大學社會學系
哲學博士候選人

前言：年長者貧窮與社會不平等

　　香港年長者的貧窮狀況，是傳媒經常報道的問題。舉例來說，2006年底時綜援「年老」個案佔全港年齡逾六十歲的人口17%，即每六位就最少有一位屬絕對貧窮的赤貧人士（只計有申請綜援者）。七十歲或以上的年長者中，有90%領取綜援、傷殘津貼或無須經濟審查的高齡津貼。不過，輿論往往有意無意間假設年長者全屬一個同質的群體，忽略當中的階級和性別差異。事實上，在香港這個高度資本主義的城市，年長者的經濟處境，除受到其即時的就業狀況和其他社會制度影響外，很大程度受到其前半生的就業史和勞動力市場經歷的形塑──一般低收入的職工，除了積蓄有限外，亦往往甚少職業福利，例如退休金、醫療保障、公積金等，又缺乏資源去參與各類「投資」(例如買賣房地產、股票等)，一旦暫時或長期無法就業時，例如屆臨強制退休年齡、職業傷害勞損、遇上技能無法發揮的「經濟結構轉型」而提早退休，就更易陷入貧窮的苦況。而婦女因薪酬和職級普遍較男性為低，亦較多從事低保障的兼職工種和無酬勞動，晚年時亦容易較男性貧窮。因此，退休保障成為所有人──特別是佔大多數的基層市民──的共同關注，並不奇怪。

六、七十年代……

　　1971年，港府設立需經濟審查的公共援助計劃，1973年設立非供款性的現金津貼時，均認為僱主及市民不會接受強制性供款，而且政府的行政費用又太高。1977年，政府發表了《社會保障──為最不能自助者提供幫助》綠皮書，後來引進長期補助金及高齡補助金，及將高齡津貼降至七十歲，但成立中央統籌半自願性疾病傷亡社會保險的建議，卻在資方的大力反對下，於1981年遭港督否決。

七、八十年代：
基層團體開始積極爭取

　　同期，一些勞工團體擬定中央公積金方案，後來成為整個八十年代勞工界的爭取藍本。所謂「中央」，是指由一個集中供款、管理和監察的公積金，或由政府直接管理，或以合約方式遴選多個獨立機構分散投資並引入競爭，再另設獨立機構作近距離監管。政府可要求這些機構負起再保險責任和採取穩健的投資策略，減低投資和舞弊風險，增加市民的信心。

退休保障涉及跨階層矛盾

　　但僱主團體認為當時香港前景不明朗，設立中央公積金會增加經營成本。中英雙方簽署發表聯合聲明後，關注社會保障委員會與其他民間團體積極展開爭取行動，港府在面對社會壓力下，於1986年11月出版了一份諮詢文件《中央公積金評估分析》，但不作公開諮詢，諮詢對象只限於銀行和保險業、經濟學者、勞工顧問委員會，和以高級行政人員和工商界人士為主的社會福利諮詢委員會。據譚阜全估計，不作公開諮詢，可能是文件不但涉及政府的責任承擔，更觸及跨階層的矛盾衝突1。

　　1987年5月，立法局休會辯論期間，工商界議員指中央公積金會使投資成本增加，政府又要花費一筆行政費用去管理數目龐大的公積金。至1987年10月，港督衛弈信在施政報告中宣布不設立中央公積金或強制性公積金計劃，認為「對於最有需要的人，即那些沒有固定工作或入息微薄的人，所能提供的利益反而最少」。政府亦擔心若積存龐大的資金，不但難於管理，若流入金融市場會導致混亂，對本港經濟有嚴重影響。然而，當時政府本身已管理數以千億元計的外匯基金多年。

　　1989年11月，中巴員工因抗議公司的新退休金計劃發起工業行動，再次引起社會人士對退休保障制度化的訴求。1991年，代表勞工界的譚耀宗議員（1985年立法局首次引入間選議員）在立法局動議辯論重新研究設立中央公積金計劃，但動議在工商界議員和官守議員的夾擊下被否決。

八、九十年代

　　八十年代末期至九十年代初，民間在退休保障政策的理念和具體方案上均有重要突破。1989年12月，香港社會保障學會草擬了三方供款老年保障方案，建議採用社會保險制度由勞資官三方各供2%，使全港市民每月領取工資三至四成的劃一退休金。方案後來更經精算師評估，在較悲觀的預測下仍可度過五十年。這方案在不少基層團體引起討論，亦間接引發更多不同的方案和爭取聯盟的出現，例如工聯會的《老有所養綜合退休保障方案》，和由工會、勞工團體、宗教團體和社工團體組成的「爭取全民退休保障聯席會議」等。經過不少的討論，中央公積金、三方供款社會保險金計劃或綜合兩者的雙層方案，逐漸成為基層團體的爭取目標。

　　1991年，立法局開始引入直選議席，政府遂於11月搶先成立跨部門的「退休保障工作小組」，負責檢討各項可為工人改善退休保障的方案，但排除中央公積金。當時行政局原則上同意成立強制性私營公積金的制度。1991年12月，立法局通過譚耀宗的動議「歡迎政府立法推行強制性退休保障制度」，當時新委任的議員唐英年有感於政府不肯承擔強制性退休保障計劃的負債保證，提出修訂要求政府重新考慮中央公積金，但譚耀宗、彭震海（另一名勞工界代表）及許賢發（社會福利界），基於過往爭取中央公積金的歷史，擔心給政府和僱主團體藉辭拖延制訂退休保障計劃，遂與工商界、專業界及官守議員一同否決了唐英年的修訂。2

官商批評私營公積金問題嚴重

　　後來，唐英年再發表文章指：「市民有權要求政府作出最大的保障。政府不能將之與不承擔銀行倒閉風險相提並論，因為市民有權選擇儲蓄在銀行與否，市民若信不過銀行，他們有權決定把錢放在家中的餅乾罐裏，後果全由自己去承擔。但『退休保障計劃』卻是政府強迫所有僱員和僱主參加，政府就有責任去承擔有可能出現的風險。」他更引「國商事件」和由1983年保險業監理處成立以來十五間保險公司先後倒閉的例子，指「保障成效有多大，大家心裏有數」，要求政府對退休保障計劃作最低限度的風險承擔，包括有可能出現的蓄意訛騙，和保險或基金管理公司投資失敗破產和倒閉。他又認為強制性退休保障計劃未能使已退休人士、接近退休的年長者、以及低收入的人士受惠，呼籲政府改善及提高高齡津貼和公共援助的金額，並為他們設立類似老人退休金的福利計劃3。

　　1992年10月，政府的工作小組發表一份題為《全港推行的退休保障制度的諮詢文件》，建議為所有六十五歲以下的全職僱員推行強制性供款的私營退休計劃。當時的行政立法兩局議員范徐麗泰曾指全港三分之二工人不受惠於私人公積金計劃，故此有必要設立極為類似今天強積金計劃的強制性退休保障制度4。但經三個月諮詢後，所有政黨和大部分市民均反對，期間邀請顧問公司進行分析，亦得出不贊成的結果，政府被迫擱置這項建議。

戲劇性的結果

　　持續的民間壓力和具說服力的民間另類方案雙管齊下，政府教育及人力統籌科於1993年12月15日向立法局建議採用強制性供款的老年退休金計劃，建議向所有合資格的年長者每月發放劃一金額的退休金。政府表示，老年退休金計劃可即時為年長者提供退休金，無須等候30至40年，而涵蓋範圍廣泛，低收入人士、退休人士、家庭主婦及工作人口以外的人士都受到保障；亦可保證提供不受通脹、供款人收入和投資回報不穩定等因素影響的起碼收入，但供款率較中央公積金或強制性退休保障制度之下的供款率為低（筆者按：這是由於資源向下再分配）。

　　政府其後於1994年7月發表題為《生活有保障、晚年可安享》的諮詢文件，就老年退休金計劃徵詢公眾意見，建議所有年滿六十五歲或以上的合資格居民將可以每月領取退休金，金額約為工資中位數的30%（以1994年的價格計算則為2,300港元），每年以綜合消費物價指數為調整指標。經費方面，將來自僱主及僱員的強制性供款，供款率為僱員收入的3%，由僱主和僱員平均分擔。政府計劃注資100億港元作為計劃成立的經費，使之可即時發放退休金給合資格人士5。不過，政府並無公開較詳細的資料，亦沒解釋為何總供款率比民間團體經過精算的方案更低。

　　社會各界其後就推行諮詢的老年退休金計劃展開激烈討論，多個民意調查都顯示市民普遍支持政府的計劃，基層團體遂同時要求政府供款，作出更大的承擔。工商界人士卻透過特區籌備委員會預備工作委員會（預委會）爭取中方反對。同時，78位芝加哥學派經濟學者在報章上發表聯署聲明，指老年退休金計劃「未能針對有需要的人、成本高而效益低」，建議採用公積金制度。但西方國家普遍提供的是兩層或三層退休保障制度及工資六成替代率的退休金水平，並非如當時政府的方案只建議設立一層的制度及劃一的中位工資三成給付水平。

　　事情發生了戲劇性的變化。政府於1995年1月宣布，認為由於立法局於1994年對老年退休金計劃「不表支持」，公眾對老年退休金計劃的意見又「過於分歧」，當局決定放棄推行老年退休金計劃6。兩個月後，政府於1995年3月8日在立法局提出動議，重提引進強制性的私營職業退休保障計劃，理由據稱是社會上「似乎廣泛支持」，更威脅這是政府提出實施任何退休保障制度的最後機會，但卻從未對該計劃再作出任何公開諮詢，亦沒有公布花了數千萬元對當年「強制性供款的私營退休計劃」的「研究」結果7。即使很多立法局議員抨擊對當局急速轉變的立場8，最後仍是以28票對21票通過政府的動議。政府其後於1995年6月14日向立法局提交與強積金有關的主體法案《強制性公積金計劃條例》（第485章），並於1995年7月27日通過，為退休金繳納供款的架構訂定條文。後來，雖然新一屆有史以來民主成分最高的立法局，成功以大比數動過李卓人議員的動議，促請政府從速成立老年退休金（1995年12月），但一切為時已晚。

　　九七「回歸」後，由中方成立的臨時立法會於1998年4月1日迅速通過為監管強積金制度的運作訂定詳細規則的強積金計劃附屬法例，完成所有立法工作，兩天後又通過撥款五十億元成立強積金管理局。積金局於1998年9月正式成立，負責監察強積金制度的運作情況，強積金制度亦於2000年12月1日實施。

金融保險財團成最大得益者

　　當時民間對強行通過強積金計劃，有強烈的批評，例如莫泰基引用智利的例子（全球只有極少數國家，例如澳洲和智利，實行強積金制度），指出私營計劃除高風險（香港容許投資經理把公積金全數投資於股票上）外，每年行政費用高昂，勢將侵蝕投資回報9。但當時強積金辦事處處長陳甘美華（現任民政事務總署署長）指專業彌償保險所構成的費用估計只佔資產的0.1%-0.15%，便認為「行政費用不會偏高」（《信報》，1997年1月22日）。

　　可是消費者委員會最近發表的強積金計劃調查發現，強積金收費可能蠶食退休用的儲蓄。有關收費包括管理費、受託人費、法律服務及核數師費等，若每年徵收1%費用，成員40年的累算權益會減少23%（假設每年5%投資回報），或相當於305萬元的累算權益減少了69萬元，若費用提高2%（由每年1%增加至3%），累算權益將會減少一半（52%），亦即158萬元。而消委會調查的35個強積金計劃的基金開支比率（基金的實際開支總額佔基金平均淨資產值的百分比）平均為2.06%，由1.61%至 2.52%10。如此高昂的收費，部分原因可能是香港僱員對強積金決策毫無參與權，卻又必須參加僱主選定的計劃（智利和澳洲則容許僱員自由選擇基金公司），令市場更缺乏競爭。

結論：二十一世紀又如何？